東京地方裁判所 昭和３４年（行）７２号 判決 1964年3月26日
原告 東海汽船株式会社
被告 大島町長
主文
被告が
（一）、昭和三三年一二月三日告示第五〇号を以てなした町道路線の認定処分
（二）、同日告示第五二号を以てなした道路区域決定処分
（三）、同月八日告示第五一号を以てなした道路供用開始処分
はいずれもこれを取消す。
訴訟費用は被告の負担とする。
事実
第一、当事者双方の申立
一、原告
主文同旨の判決を求める。
二、被告
（一）、本案前の申立
原告の訴を却下する。
（二）、本案の申立
原告の請求を棄却する。
訴訟費用は原告の負担とする。
第二、原告の主張
一、原告会社は、創立以来約七〇年の歴史を有する株式会社であつて、東京都より伊豆大島その他の伊豆諸島の定期航路の運営とこれら諸島の開発に従事してきているものであるが、現在、原告は、東京都大島支庁管内大島町において東京大島間の運航につき元町港を使用し、右元町港の使用上の必要から、原告は、大島町より、大島元町四一一番（もと大島元村四一一番）所在、同町所有の土地一段九畝一五歩（五八五坪）につき、貨客取扱に必要な建物およびその他の工作物を所有するための地上権の設定を受け、この地上に、営業所、貨物倉庫その他の建物を建設所有し、その一部に桟橋を設置し、貨客の輸送に供しているが、（別紙見取図参照）、この地上権は、大島観光株式会社が昭和一三年四月八日当時大島町が大島元村と称されていた当時設定を受けたもので、同会社は昭和二四年八月五日原告会社に吸収合併された結果原告がその権利を承継したものである。
右元町港の桟橋は、大島元町丹の下海岸地先に所在するコンクリート桟橋と艀揚場からなり、大島元町桟橋と呼ばれ、その形状、関係位置等はおおむね、別紙図面記載のとおりであり、そのうち（イ）、（ロ）、（ハ）、（ニ）、（ホ）、（ヘ）、（イ）を結ぶ線を以て囲まれた部分および（Ａ）、（Ｆ）の部分は原告が昭和一二年頃地上権に基き築造建設してこれを所有し、これを中心にして（Ｃ）、（Ｂ）、（Ｄ）の部分は昭和二二年頃から昭和二八年頃までの間に東京都が工事を施行し、全体として、略一体の桟橋を形成しているが、原告所有部分は建設当初から現在に至るまで引続き原告が自ら管理に当つているものである。
二、ところで、原告会社は、昭和三一年五月二一日熱海、大島間に旅客定期航路事業を営むため、所轄の関東海運局（横浜市所在）を経由して運輸大臣にその免許申請をしたところ、同月二三日訴外伊豆箱根鉄道株式会社も、同一航路につき同一事業を営むため東海々運局（名古屋市所在）を経由して運輸大臣にその免許申請をした。運輸大臣は海上運送法の規定に従い、この両申請の許否につき運輸審議会に諮問し、運輸審議会においては、昭和三三年一〇月二七日附を以て、当該航路は両社に免許することが適当である旨の答申をしたが、その後運輸審議会の答申に織り込まなかつた新たな事実として大島元町桟橋の一部が前記のとおり、原告会社の建設にかかり、現在まで引続きその所有権を維持し、自ら管理を行つていること、原告所有の当該桟橋部分を通過しなければ、船客の上陸は不可能であることおよび元町桟橋に接続する上陸地全面は原告の地上権を有する土地であつて、この土地を通過しなければ、これまた船客の上陸は不可能であること等が明らかにされたのである。
三、ところが、これよりさき、両会社の免許申請が競願となるや、地元大島町議会議員は二派に分れ、それぞれ、両会社の一方を支持していたが、大島町長および伊豆箱根鉄道株式会社を支持する町会議員等は、同会社のため事態を有利に展開する意図のもとに、原告会社支持の町会議員数人が上京不在中に乗じ、昭和三三年一二月三日異例の緊急臨時町議会を招集する旨を、その前夜各議員に通知し、同日会議を開き、別紙図面中赤線を以て囲む部分の区域を町道とする旨の決議を数票差を以て可決し、これに基づき被告は即日右部分につき告示第五〇号を以て、路線名、元町第一九号線、起点、終点大島町一四番地先―元村港桟橋起点とする町道路線の認定処分をなし、同日告示第五二号を以て、道路の区域を、「道路の種類、町道、路線名、元町第一九号線、道路の区域、大島町元町一四番地々先―元村港桟橋起点、敷地、幅員五〇米延長九五米」とする道路区域決定処分をなし、ついで、同月八日告示第五一号を以て、第一九号線供用開始の期日を昭和三三年一二月一〇日とする道路供用開始処分をなすに至つた。
四、しかしながら、右の各処分は、つぎの理由により、いずれも違法である。
（一） 被告が町道路線として認定した前記区域のうち、（イ）、（ヘ）、（ト）を結ぶ線を以て囲まれた部分を除き、前記のとおり原告が地上権を有し、原告において築造した原告所有の桟橋部分であるが、桟橋を道路と認定することは、道路法の全く予想していないところであつて、法律上不可能というべきである。従つて、被告のなした前記町道路線の認定処分はまずこの点において違法であり、かかる違法な路線の認定処分を前提とする前記道路区域決定処分および道路供用開始処分も当然違法である。
（二） つぎに、道路が道路として完成し、供用が開始される以前において、道路管理者はその道路敷地に対する権原を取得する必要があることは道路法第九一条の規定によつて明らかである。本件において、被告が認定した道路の区域は、原告が地上権を有し、原告において築造所有する桟橋部分であるから、被告としては、道路供用開始決定前土地収用法等によつて原告の有する右の権原を取得しなければ供用を開始し得ない筋合いである。しかるに、被告がこのような手続をとらず、道路の供用開始決定をなしたことは、正当な手続によらずして、原告の権利を侵害する違法な処分である。
（三） 被告が町道路線として認定した桟橋は、既に述べたとおり、原告が建設所有し、長年に亘り元町港の桟橋としてその用に供し、自らこれが管理運営に当つてきたものであつて、いまさらこれを町道として認定する必要も利益もないのである。本件において被告が、ことさら右桟橋部分を町道路線に認定し、町道として供用しようとする所以のものは被告が一私鉄経営者である伊豆箱根鉄道株式会社にくみし、同会社の利益のみを図る意図に出たものであり、かかる被告の処分は、著しく行政目的を逸脱した職権の濫用行為であつて、この点においても、違法たるを免れない。
五、よつて、原告は、被告のなした前記各処分の取消を求める。
第三、被告の主張
一、本案前の主張
被告が、原告主張の日その主張の区域につき、その主張するような町道路線の認定、道路区域の決定並びに供用開始の各処分をしたことは認めるが、行政事件訴訟特例法第二条によれば、行政庁の違法な処分の取消、変更の訴は、その処分に対し、法令の規定により行政庁に不服の申立ができる場合には、これに対する裁決を経た後でなければ訴を提起することができない。しかして、被告が道路法に基いてなした本件各処分は訴願法第一条第一項第四号の水利および土木に関するいわゆる訴願事項に該当するものであるところ、原告は昭和三四年二月二日附書面を以て東京都知事に訴願を提起したが右訴願が受理されたのは、同日より数日後のことであり、訴願法第八条の訴願期間を経過した不適法な訴願であるのみならず、原告は昭和三五年九月一六日右訴願を取下げているので、いずれにしても、本訴は訴願前置の手続を経ない不適法な訴として却下さるべきである。
二、本案の主張
（一） 請求原因第一項の事実中原告会社が東京都より伊豆大島間の定期航路の運営に従事し、その運航につき元町港に寄港して貨客の輸送をしていること、元町港の桟橋の形状、および関係位置がおおむね原告主張どおりであること、そのうち（イ）、（ロ）、（ハ）、（ニ）、（ホ）、（ヘ）、（イ）を結ぶ線を以て囲まれた部分及び（Ａ）の部分を原告が昭和一二年頃施工設置し、（Ｃ）、（Ｄ）の部分を昭和二四年頃以降東京都が施工したこと（（Ｂ）の部分は昭和二二年頃被告が施工し東京都に寄附したものである）は争わないがその余の事実は否認する。
第二項の事実中、原告および訴外伊豆箱根鉄道株式会社が原告主張のような免許申請をしたことは不知、運輸審議会が、運輸大臣の諮問に対し、原告主張のような答申をしたことおよび原告主張の桟橋部分を通過しなければ船客の上陸が不可能であることは認めるが、その余の事実は否認する。
第三項の事実は、被告が原告主張の日町議会の決議に基き、原告主張の各処分をしたことを認め、その余は否認する。
第四項の主張はすべてこれを争う。
（二） 被告が本件において、町道路線として認定した区域は昭和一二年大島町が原告から費用の一部の寄附を受けて施行設置した大島町所有の突堤桟橋部分と町有地の一部であつて、右桟橋設置の当初から現在に至るまで町所有地として広く一般の通路に供用されてきたものである。原告は、右路線の認定区域には別紙図面表示のとおり原告の地上権が設定された部分がある旨主張し、登記簿上そのような記載がなされているが、これは、被告が原告主張の五八五坪の一筆の土地につき一括して地上権の設定登記をしたため、路線認定区域の一部が含まれて登記されたもので、真実右部分に地上権が設定されたわけのものではない。仮りに同部分に地上権が設定されたとしても、同部分の地上権は、昭和二八年東京都が（Ｃ）部分の拡幅工事を施工した際、地上権の抛棄につき合意が成立し消滅している。被告は右のような事実に基き、二〇数年来道路として供用された町有地を、公共の福祉増進の見地から町道として認定しその供用を開始したのであるからこれによつて、何等原告の権利を害するものではない。
（三） 原告は、道路法第九一条を根拠として、土地収用法等により、道路管理者が道路敷地上の権原を取得しなければ、道路の供用開始ができない旨主張するけれども、路線の認定によつて私権の制限を受けたものは同条第三項により、通常生ずべき損失の補償を受け得るのであるから、仮りに、原告が、被告の本件処分により何等かの権利の侵害を蒙つたとしても、このことにより、直ちに被告の処分が違法とされる理由はない。
（四） 洋上の孤島にある大島町は、観光、漁業その他の産業および社会経済上の発展のため、元町港に依存する度合は急激に増大している。このため、昭和二二年地元大島元村産業振興期成会は従前の桟橋に別紙図面（Ｂ）部分を増築し、ついで、昭和二四年から昭和二八年までの間東京都は一億八百余万円の巨費を投じて、（Ｄ）部分の突堤桟橋を完成し、（Ｃ）部分の拡幅工事を施す等施設の拡充完備を図り従来から町有桟橋の寄附を要請してきたので、被告は原告に対し、しばしば、右桟橋部分に形式上なされている地上権登記の任意抹消方を懇願したが、原告は大島航路を独占する意図からこれを拒否し、町有桟橋に自己の所有権、地上権、専用権等の権利ありと主張し、他の通行を拒むような態度に出たため、被告としても、やむなく、本件処分に出たものであつて、被告の処分に違法の点はない。
第四、被告の主張に対する原告の反対主張
一、被告のなした本件路線の認定、道路区域の決定および供用開始処分については、道路法上訴願その他不服申立の方法は規定されておらず、かつ、訴願事項にも該当しない。仮りに、訴願事項に該当するとしても、原告は昭和三四年二月二日東京都知事に訴願を提起したが、その後三ケ月を経過しても裁決がなされないのみならず、訴願事項に該当するか否か規定上疑があり、見解の如何により、訴提起の除斥期間を従過し、損失を蒙る虞れがあるから、いずれにしても、本訴は行政事件訴訟特例法第二条但書の規定により適法である。
二、原告が本件路線認定区域の地上権を抛棄したとの被告の主張事実は否認する。なお仮りに、原告が、本件路線認定にかかる桟橋部分を大島町に寄附し原告の所有でないと認定されるとしても、右桟橋部分は原告に吸収合併された大島観光事業株式会社が建設し、寄附に当り、その専用権を認められ、建設以来これを専用してきたもので、原告はこの専用権を承継しているから、被告の処分は原告の右専用権を不当に侵害する違法な処分というべきである。
第五、証拠関係<省略>
理由
一、被告が、原告主張の日、原告主張の区域につき、その主張のような町道路線の認定、道路区域の決定並びに道路供用開始の処分をなしたことは当事者間に争いがない。
二、被告は、本案前の主張として、本訴は訴願前置を欠く不適法な訴である旨主張するけれども、原告が、右処分につき昭和三四年二月二日付東京都知事に訴願を提起し数日後受理されたことは被告の認めるところであつて、仮りに右訴願が訴願期間を多少経過していたとしても、反証のない限り、東京都知事においては、これを宥恕して受理したものと解されるところ、その後少くとも三ケ月を経過した本訴提起当時（昭和三四年五月二九日）までに裁決がなされなかつたことは、弁論の全趣旨に徴し明らかであるから、本訴は、行政事件訴訟特例法第二条但書前段により、訴願の裁決を経ないで訴を提起し得る場合に該当し、適法な訴であるというべきである。もつとも、成立に争いのない乙第一九号の一、二、によれば、右訴願は昭和三五年九月七日取下げられているけれども、訴願前置の要件は訴提起当時存すれば足り、その後訴願の取下げによつて訴の適否に影響するものではないから、被告の本案前の主張は理由がない。
三、そこで、本案について判断する。
検証の結果に、いずれも成立に争いのない甲第一号証、乙第一号証の一、二、同第二号証の一ないし四、同第三号証、同第六ないし第一一号証、同第一二号証の一ないし四、同第一三ないし第一七号証、第一八号証の一ないし三、同第二〇号証の一ないし三、証人山本磐彦、同藤田保治、同豊田繁次郎、同安井烝、同大霜源次郎、同白井半之助、同成瀬喜代、同柳瀬善之助、同松木実、同鈴木三郎、同井部八十吉、同矢崎良房の各証言並びに原、被告各本人尋問の結果（以上いずれも一部を除く）を綜合すれば、おおむねつぎのような事実が認められる。すなわち、原告は、昭和二四年大島観光事業株式会社を吸収合併した会社であつて（以下大島観光事業株式会社の場合も単に原告という）、早くから、東京、大島間の航路の運航に従事していたものであるが、昭和一二年地元大島元村（町村合併により大島町となる。以下単に大島町という）の要請もあつて、同町所有の元町四一一番地宅地五八五坪の地域に営業所、倉庫等の建物を建設する一方、その地先に突堤延長五九米・五三、桟橋延長二五米幅三米六〇（別紙図面Ａおよび（イ）、（ロ）、（ハ）、（ニ）、（ホ）、（ヘ）、（イ）、を結ぶ線を以て囲まれた部分）を築造し、右五八五坪の土地については地上権を設定し、突堤桟橋は公用水面使用の関係上これを大島町に寄附する方法をとつたけれども、その管理、運営一切は原告においてこれを担当することとし、爾来原告はこれらの施設を利用して貨客の輸送に当つてきたこと、ところが、その後大島町の観光、産業上の発展に伴い、右桟橋が狭隘となつたところから、昭和二二年元村産業振興期成会において、別紙図面（Ｂ）部分に岸壁を増築してこれを東京都に寄附し、ついで、昭和二四年より昭和二七年度に亘り、東京都において、既存の桟橋先に延長一〇〇米幅員一二米の突堤式桟橋を施工し（別紙図面（Ｄ）部分）、昭和二八年には、同図面（Ｃ）部分の拡幅工事を行い、元町港の桟橋施設は、原告が当初築造した突堤桟橋と一体となつて整備拡充されてきたこと、本件紛争前に桟橋部分その他原告が地上権を有していた地域について原告の有する権利関係について特段の紛争もなかつたこと、原告会社においては、昭和三一年五月二一日熱海、大島間の旅客定期航路事業の免許申請をしたところ、他方訴外伊豆箱根鉄道株式会社からも同一航路につき同一事業を営む免許申請がなされ、両社の競願となるや、大島町議会議員は二派に分れ、それぞれ一方を支持していたが、昭和三三年一〇月二七日運輸審議会から運輸大臣に対し、当該航路は両社に免許するのが適当であるとの答申がなされたので、原告から、原告の築造した突堤桟橋部分は、原告の所有専用する桟橋であるから、他社の使用は許されない旨の意見が開陳され、伊豆箱根鉄道株式会社に対する免許をけんせいする態度に出たため、同会社を支持する被告および一派の議員等は、この対策に苦慮し、右部分の一部を町道とすることによつて、原告の権利を制限し、局面を打開しようと考え、同年一二月三日緊急原告主張のような状況下に臨時町議会を開催し、別紙図面の赤線を以て囲まれた部分を町道路線に認定する旨の議決をなし、被告において本件の町道路線の認定、区域の決定並びに供用開始の処分をなすに至つたこと等の事実が認められ、前記各証人の証言並びに原、被告各本人尋問の結果中右認定に抵触する部分は採用できず、他に右認定を左右するに足る証拠はない。
四、ところで、町道路線の認定は、町長が議会の議決を経て、既存の道路または将来新設せらるべき道路につき、道路法上町道に所属する旨を決定する行為であつて、如何なる道路を町道路線として認定するかは、一応行政庁の自由裁量に属するものと考えられるが、本件においては、前記認定したところによつて明らかなとおり、被告が町道路線として認定した部分は、元町港の桟橋部分の一部であり、右部分は、他の施設と一体となつて、むしろ港湾施設というにふさわしく、大島町において、町道と認定してこれを管理することは極めて不適当であること、（このことは成立に争いのない乙第二一号証によつても十分首肯されるところである。）および、被告が、あえて、右のような町道路線の認定をしたのは、航路の競願に関連して、原告が既存の桟橋部分の権利を主張するのに対抗し、町道路線を認定することにより、専ら右部分に対する原告の権利を制限することを目的としてなされたことが認められるところ、もともと、さきに認定したような元町港桟橋の現状のもとにおいて、仮りに原告が既存の桟橋部分に対する管理権を主張して同部分の通行使用を一般的に禁止するとすれば、右権限の目的、内容からして許されないものと考えられるのであつて、もし、権利関係に紛争があり、桟橋の利用上原告の権利を制限する必要があれば、他の方法によつて解決を図るべきであつて、そのために被告が、町道として町道路線に認定したとすれば、実質的に権利制限の目的を挙げ得ないものというべく、加うるに本件では前認定の事情の下に被告が専ら原告の権利を制限する目的を以て町道としては極めて不適当な桟橋部分を町道路線に認定したものであつて、それは道路法の所期する目的に沿わない不当な行政権の行使であつて、裁量の範囲を著しく逸脱した違法な処分であると解するのが相当である。
五、してみると、被告のなした本件町道路線の認定およびこれを前提としてなされた道路区域の決定並びに供用開始の一連の処分は、爾余の点について判断するまでもなく、違法として取消さるべきものである。（なお、別紙図面中（イ）、（ヘ）、（ト）の線を以て囲まれた部分は、直接原告に関係のない都道部分であるが、本件処分に含まれ、独立して存在せしむべき理由もないから、本件処分は、右部分を含めて取消すのが相当である。）よつて、原告の本訴請求を正当として認容し、訴訟費用の負担につき民事訴訟法第八九条を適用して主文のとおりに判決する。
（裁判官 石田哲一 下門祥人 桜井敏雄）
（別紙）
大島元町港棧橋見取図<省略>